Introducción
La Cancillería y su red de embajadas han dejado de jugar un rol relevante en la definición y puesta en práctica de la política exterior de Chile. Las decisiones que se toman en este ámbito se basan cada día menos en los análisis de quienes se desempeñan en Cancillería, cediendo progresivamente protagonismo a otros actores en materia internacional, entre ellos otros ministerios, agencias de gobierno, municipalidades, el Congreso, empresas y ONGs. La creciente tecnologización, que permite la comunicación directa entre dos partes físicamente distantes sin necesidad de intermediarios, ha ido derivando en la pérdida de relevancia de la gestión de las embajadas y hoy, en la práctica, los diplomáticos se limitan a oficializar, con mayor o menor retraso, lo que otros actores concretan de manera directa.
La Cancillería sigue trabajando bajo el paradigma de que la “vía oficial” es la única instancia de comunicación válida con los Estados extranjeros, desconociendo la existencia de otros actores en política exterior y sin reconocer que presta servicios específicos al Estado y a la ciudadanía, los que pueden ser medidos y evaluados. Como consecuencia, la gestión operativa de las embajadas no se planifica ni se controla desde Chile. Baste señalar que tampoco se les asignan fondos para sus tareas primordiales, que deberían ser generar redes, influir en los más importantes tomadores de decisiones locales, realizar análisis prospectivos y velar por los intereses del Estado de Chile y sus ciudadanos en el exterior. Para todas estas tareas se requiere de fondos adicionales, no obstante lo cual la enorme mayoría de los costos que genera una embajada son fijos.
Los embajadores en el exterior fijan sus prioridades de manera independiente, sin coordinación entre ellos, sin lineamientos específicos de la Cancillería y, a menudo, invirtiendo más tiempo en la gestión administrativa que en el rol diplomático que les corresponde ejercer. La ejecución de estas tareas es, además, obstaculizada por la aplicación de un modelo jerarquizado de gestión, en el cual la única cabeza visible es el Embajador, prescindiendo del resto de los diplomáticos bajo él. Dicho de otra forma, la diplomacia chilena es verdaderamente “artesanal”, en el sentido que depende del criterio, capacidad y voluntad de cada embajador, así como de los funcionarios diplomáticos que, sobrepasados por la aparente irrelevancia de su labor, suplen la falta de instrucciones a través de la improvisación.
El concepto de “modernización” de la Cancillería que se acuña desde hace dos o más décadas ha quedado desvirtuado, pues se limitó a la simple adquisición de tecnología en activos fungibles como computadores, teléfonos IP, máquinas de control de asistencia y otras herramientas de gestión “moderna”. Sin embargo, no hubo un correlato en materia de estructura organizacional ni desarrollo de recursos humanos. No existe, por ejemplo, una política de incentivos a la especialización de los funcionarios; el trabajo y aporte de las embajadas continúan sin ser evaluados; y tampoco existen estándares mínimos ni controles de calidad a la gestión de las embajadas y consulados. Por su parte, el proceso de toma de decisiones tiene importantes cuellos de botella y se concentra en la cúspide de la pirámide, en tanto que la jerarquía se establece según criterios de antigüedad más que en el mérito o las capacidades de los diplomáticos. Ello, a pesar de que el nivel de formación de los funcionarios que han ingresado al Servicio Exterior en los últimos 25 años ha crecido progresivamente. Estos funcionarios, que tienen títulos universitarios y estudios de postgrado, se encuentran postergados, sin posibilidades ni incentivos para hacer un verdadero aporte a las labores de la Cancillería e impedidos de ascender debido a las rigideces que impone un sistema de gestión obsoleto.
Se requiere con urgencia revertir el proceso de pérdida de relevancia de la Cancillería dentro del aparato de toma de decisiones del Estado en materia de política exterior. Para ello, la misión y los objetivos del Ministerio de Relaciones Exteriores deben fijarse a partir de la estrategia de desarrollo del país, incorporando una visualización prospectiva de escenarios futuros para así evitar o hacer frente a potenciales conflictos e identificar oportunidades. En este sentido, la Cancillería debe asumir un rol clave en la definición y coordinación de temas fundamentales para el desarrollo nacional, tales como la estabilidad vecinal y regional, la energía, la ciencia y tecnología, la innovación, la educación y el tema migratorio, entre otros.
Un aspecto central de la disfuncionalidad de la Cancillería se explica por la sub-representación de las mujeres en los puestos de toma de decisión, a pesar de los grandes esfuerzos que se vienen haciendo desde hace años en este sentido. Aún subsisten disposiciones discriminatorias que afectan exclusivamente a las diplomáticas, limitando el ejercicio de sus funciones y dificultando su acceso a cargos de mayor importancia. La participación de las mujeres en la Cancillería, en un sentido integral y amplio, sigue siendo así una tarea pendiente.
Por las razones expuestas, más que una simple “modernización” de la Cancillería, la tarea de abordar esta problemática es tan vasta que se está más bien ante la necesidad de “refundarla”, redefiniendo sus tareas, funciones, procesos y estructuras, ligándola tanto a la modernización del Estado como a la profundización democrática del país. Ello significa alinear a la Cancillería con las demandas ciudadanas de contar con un mejor sector público capaz de entregar servicios de calidad, incorporar la equidad de género y trabajar con elementos de funcionalidad, eficiencia y flexibilidad.
La tarea de abordar estos temas es urgente. No hacer nada significa relegar a la Cancillería al plano de la irrelevancia, en que dejará de contribuir a la estrategia de desarrollo del país desde una nueva política exterior que sea más inclusiva y que incorpore de manera eficiente a todos los actores que participan en el posicionamiento internacional del país.
Propuesta
La Cancillería debe ser refundada en base a los siguientes conceptos:
1. Redefinición de la misión de la Cancillería
Redefinir la misión de la Cancillería dentro de la administración del Estado y, en función de ella, establecer metas y objetivos. Ella debe dar cuenta del aporte que la Cancillería puede ofrecer al país y concentrarse en el bien público que genera. Debe haber coherencia entre los servicios que la Cancillería presta y la asignación presupuestaria necesaria para cumplir con ellos.
2. Redefinición de la función de las Misiones y sus funcionarios
Del concepto tradicional de la labor del diplomático se debe transitar hacia una redefinición que debe incluir las tareas de crear redes, comprender el entorno, proponer y relacionarse con sus públicos objetivos, además de las tradicionales “informar, negociar y representar”. Un diplomático debe ejercer sus funciones desde sus capacidades profesionales y trabajar en pos de un aumento de la influencia en el exterior. Ello pasa por introducir medidas que apunten a valorizar la especialización y fomentar la capacitación, todo lo cual debe tener repercusiones en la progresión de la carrera del funcionario.
Se debe, asimismo, asignar nuevas tareas a las embajadas en función del contexto en el cual se desenvuelven y las prioridades de la estrategia de desarrollo nacional. Las embajadas requieren ser repensadas en su diseño y funciones, focalizando su actuar en áreas más acotadas y sobre la base de una estructura priorizada de países y áreas geográficas. Las embajadas pueden diferenciarse en generales, temáticas y “hubs”, regionales o temáticos, debiéndose promover la colaboración entre misiones.
3. Desaparición del escalafón y gestión por competencias
La idea es construir un modelo de gestión basado en las capacidades, no sólo en la antigüedad. Ello se debe hacer reemplazarando los grados y su ordenamiento jerárquico como criterio para asignar funciones y cargos, por un sistema de competencias y especialización donde los cargos directivos sean concursables en base al mérito a través de mecanismos objetivos, tanto en Chile como fuera del país. Ello permitiría la generación de un sistema de promoción y ascensos sustentado en las capacidades, desempeño y cumplimiento de objetivos, más que en los años en el servicio. Ello, acompañado de un aumento de la flexibilidad en la organización y en la gestión de las personas.
4. Especialización
Se trata de la creación de incentivos para la formación de un grupo de especialistas en la planta del Servicio Exterior en los temas de mayor relevancia para la política exterior de Chile. Ellos deben contemplar incentivos tanto monetarios como de progreso en la carrera.
5. Integración del Ministerio
Coordinación interna: es necesario tener un mayor nivel de intercambio de información, mayor coordinación y sistemas ágiles de consulta interna orientados a que la toma de decisiones sea informada, recogiendo las opiniones de los funcionarios que participan en los procesos y que conocen los temas. Los sistemas de integración deben estar fuertemente basados en el uso de sistemas informáticos y la creación de capacidades para su utilización.
Relación entre las embajadas y con la Cancillería: las misiones diplomáticas son parte íntegra del Ministerio de Relaciones Exteriores y deben tener el mismo grado de integración que las Direcciones en Santiago. Favorecer la interacción entre embajadas es de la mayor importancia, así como premiar la colaboración entre ellas para alcanzar objetivos comunes.
Descentralización: una mayor integración del Ministerio debe ser pensada en función de una mayor descentralización en sus procesos, los cuales hoy dependen demasiado fuertemente de las autoridades centrales. Una Cancillería moderna debe fortalecer su capacidad para tomar decisiones en los niveles medios. En este sentido, es necesario crear sistemas para premiar la iniciativa y la asunción de responsabilidades.
6. Integración con el resto del país
El Ministerio de Relaciones Exteriores debe abrirse al país, conectarse más con la realidad nacional para poder representarlo adecuadamente en el exterior. Debe construirse una presencia cercana a la ciudadanía a través de sus servicios consulares y contactos internacionales. Se debe avanzar en áreas como las siguientes:
Trabajo coordinado con ministerios, intendencias, sociedad civil, sector privado: esto se debe ver reflejado en la estructura interna de la Cancillería, que debe ser activa en fomentar estas interacciones, fortaleciendo el diálogo con autoridades políticas regionales a través de presencia física de representantes del Ministerio en regiones y con representantes de sociedad civil.
Estrategia comunicacional: el Ministerio debe tener la capacidad de explicar a la ciudadanía cuál es su aporte al bienestar de los chilenos y cómo su accionar se enmarca en la estrategia de desarrollo nacional. Esta debe incluir una política clara sobre diplomacia pública y digital, con un uso eficiente de los mecanismos de comunicación digital y redes sociales.
7. Redefinición del rol de la Academia Diplomática
La Academia Diplomática debe abrirse a la totalidad del aparato público, de modo de entregar formación académica y los lineamientos centrales de la política exterior del gobierno no sólo a los futuros diplomáticos de carrera sino que a todos los agentes del estado que participan de las relaciones exteriores desde las oficinas internacionales de los diversos ministerios, regiones y de la sociedad civil. Asimismo, la Academia Diplomática debe convertirse en un centro de generación de pensamiento estratégico dentro de la Cancillería, contribuyendo a la generación de pensamiento crítico sobre la forma de inserción de Chile en el mundo. Es preciso dotarla de herramientas que la conviertan en un centro de debate y discusión sobre la política exterior y su proyección, en el que estén representados la totalidad de los actores nacionales, incluso los que no dependen del Estado.
8. Género
Se debe integrar la variable de equidad de género no sólo como criterio transversal en la gestión de recursos humanos, sino también en el diseño de las políticas públicas que debe implementar la Cancillería en todos los ámbitos de su acción política.
9. Transparencia & “accountability”
La transparencia debe ser una herramienta sobre la cual construir un “nuevo trato” entre el Ministerio y la ciudadanía. Esto debería reflejarse en una disposición activa del Ministerio de Relaciones Exteriores en orden a revelar sus intereses y transparentar sus acciones públicas en el exterior. La política exterior es una política de Estado y debe representar los intereses permanentes de Chile. En este sentido, es fundamental que la Cancillería rinda cuenta de sus acciones y decisiones ante la sociedad.
Ricardo Bosnic
Julio Cordano
Iván Favereau
Marcelo Flores
Claudio Garrido
Manuel Lara
Carola Muñoz
René Schneider
